تحلیل ماهیت نهاد سیاست‌‌های کلی نظام در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران

 مقدمه

به طور کلی در مورد نهاد سیاست­‌های کلی نظام در حقوق اساسی ایران، دو دیدگاه عمده وجود دارد:

1. دیدگاهی که ماهیت سیاست­‌های کلی نظام را از جنس رهنمود، توصیه و ارشاد می­داند و معتقد است اساساً سیاست­گذاری، یک مقوله مدیریتی است. بنابراین بر این سیاست­ها اثر حقوقی مترتب نیست. از این منظر حتی نظارت پیش‌بینی شده در قانون اساسی[1] نیز نظارت سیاسی تلقی شده و آثار حقوقی بر آن بار نمی‌شود.
2. در مقابل این دیدگاه، آن‌چه در عمل رخ می­دهد بر اساس دیدگاهی است که این سیاست­ها را الزام­آور می­داند و این نهاد را یک مقوله مدیریتی- حقوقی تلقی می­نماید. بنابراین از این منظر صواب آن است تا بر این سیاست­ها آثار حقوقی مترتب بوده و نظارت پیش­بینی شده نیز نظارتی حقوقی باشد.

به‌ هرحال اکنون به نقد و بررسی دیدگاه­‌های فوق می­پردازیم.

1. نظریه ارشادی بودن سیاست­‌های کلی نظام

برخی از حقوقدانان[2] در بحث ماهیت سیاست­‌های کلی نظام، از ماهیت ارشادی این سیاست­ها سخن رانده­اند، که با عنایت و تأکید بر مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی سال 1368[3](صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1380، ج2، ص649) چنین برداشتی برخلاف نص اصل 110 و روح حاکم بر قانون اساسی به نظر می­رسد؛ زیرا با توجه به نص بند 1 اصل 110 قانون اساسی مبنی بر ذکر عبارت «تعیین سیاست­‌های کلی نظام» و پس از آن، ذکر عبارت «نظارت بر حسن اجرای آن­ها» در بند 2 این اصل آن هم در قانون برتر کشور، دیدگاه ارشادی بودن این سیاست­ها چندان قابل پذیرش به نظر نمی­رسد چرا که نظارت اولاً و بالذات برای حصول اطمینان از صحت و حسن اجرای اقدامات و هم‌چنین اتخاذ تدابیر لازم در صورت عدم وقوع حالت فوق است.

هم­چنین تأکیدات فراوان اعضای شورای بازنگری بر ولایت مطلقة در نظر و عمل و نیز بدیهی بودن این مسأله با توجه به دیدگاه­ فقهی اعضا که در جلسات بازنگری مکرراً بر آن تأکید می­نموده­اند، اجازة چنین قرائتی را دربارة این سیاست­ها نمی­دهد؛ البته لازم به یادآوری است حتی در مورد انحلال مجلس نیز که به‌ عنوان یکی از ضمانت اجرا‌های نظارت بر حسن اجرای سیاست­ها در پیش­نویس ذکر شده بود، مخالفین ذکر انحلال همواره ضمن اذعان به اصل ولایت مطلقه، تنها نگرانی خود را از تأثیرات بیرونی و دغدغه عدم هضم چنین مسأله‌ای در دنیای امروز بیان می­کرده­اند. این در حالی است که برخی از اعضای شورای بازنگری، نهاد سیاست‌‌های کلی نظام را با این شکل پیش­بینی شده در قانون اساسی، مجرای اعمال ولایت مطلقه با مختصات قانون اساسی فعلی دانسته­اند و از آن به تبیینی برای قانون اساسی یا کیفیتی برای اجرای آن یاد می­کنند.[4]

بنابراین شورای بازنگری با توجه به خلأ فقدان یک مرجع قانونی سیاست‌گذار کلان در قانون اساسی اقدام به تأسیس نهاد «سیاست‌‌های کلی نظام» در بند‌های 1 و 2 اصل 110 نمود و با فرض غیرالزام­آور بودن این سیاست­ها، به نتیجه رسیدن هدف فوق­الذکر بسیار بعید به نظر می­رسد و اساساً ثبات و انتظام امور ایجاب می­کند تا چنین وظیفه و یا اختیاری برای مقام رهبری در قانون اساسی به رسمیت شناخته شود و ارشادی دانستن این ابزار از ارزش و اثر هدف مورد نظر مقنن، مبنی بر هدایت و جهت­گیری کلی اجتماع می­کاهد. به هرحال وجود بحث‌‌های پردامنه راجع به بند‌های 1 و خصوصاً بند 2 اصل 110، یعنی نظارت بر حسن اجرای سیاست­ها و نیز ضمانت اجرا‌های آن در جلسات بازنگری، دیدگاه فوق­الذکر را مخدوش و غیرقابل پذیرش می­نماید.

البته با توجه به اثر الزامی سایر بند‌های اصل 110 قانون اساسی نیز، اختصاص دو بند اول از اصلی که به تببین برخی از اختیارات و وظایف رهبری می­پردازد به صورت رهنمود و ارشاد، برداشتی کاملاً دور از واقع به نظر می­رسد.

هم­چنین در قانون اساسی بسیاری از کشورها،[5] اختیارات ویژه‌ای برای رؤسای کشورها در نظر گرفته می‌شود که این اختیارات در حقوق اساسی کاملاً قانونی تلقی شده و این مسأله نیز، قرینه‌ای مبنی بر لزوم وجود چنین امری است. بنابراین این اقدام برای حرکت منسجم سایر قوای حکومتی در مسیری هماهنگ و برای نیل به نقطه آرمانی ترسیم شده در هر جامعه، کاملاً ضروری است؛ در این میان وظیفه رؤسای کشورها شناسایی موانع و اتخاذ تدابیر لازم در مقابل آن‌ها است. بدیهی است غیرلازم­الاجرا دانستن تدابیر مقام رهبری برای جهت­دهی کلی جامعه، به مثابة بی­معنی دانستن این اقدامات و در نتیجه تبدیل نمودن قانون برتر یک کشور به متنی بلااثر خواهد بود.

البته ناگفته پیدا است که پس از این­که تغییرات بازنگری با تأیید نهایی مردم وجه قانونی یافت، این سیاست­ها با طی نمودن فرآیند مشخص شده در قانون اساسی پا به عرصة وجود نهاده و قوام یافتند و در عمل نیز تلقی رایج و رویة نهادها و قوای مختلف حکومتی همواره برخلاف دیدگاه ارشادی بوده است.

در این میان، برخی از اعضای شورای بازنگری، بر این اعتقادند که تعیین خط­مشی و سیاست­گذاری کلی نظام هم جنبة قانون‌گذاری دارد هم جنبة مدیریتی و اساساً این دو جنبه، منافاتی با یکدیگر ندارند و نمی­توان با تمسک به وجه مدیریتی سیاست­ها، از آثار حقوقی آن کاست.[6]

هم­چنین برخی بر این اعتقادند که سیاست­‌های کلی نظام از منظر احکام حکومتی قابل تحلیل هستند(ارسطا، 1380، ص395)؛ عمیدزنجانی، 1385، ص639) و با قرائت­ها و معانی عام و خاص مورد نظر آن‌ها از احکام حکومتی قابل تطبیق خواهند بود(طحان‌نظیف، 1388، ص173)، از طرفی در مورد احکام حکومتی نیز وجهی برای ارشادی دانستن وجود ندارد.

بنابراین نمی‌توان از قانون، تفسیری ارائه نمود که با نص و روح آن ناسازگار باشد؛ زیرا نظر مقنن ابزاری کلیدی در فهم قانون محسوب می‌گردد که عدم توجه به این مسأله در تفسیر یک متن قانونی از اعتبار آن تفسیر می‌کاهد.

به‌ هرحال دیدگاه قانون‌گذار و اعضای شورای بازنگری قانون اساسی نه تنها دیدگاه فوق را تأیید نمی­کند، بلکه تعابیر و شواهد مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی برخلاف این مدعا بوده و به هیچ­وجه ناظر بر دیدگاه ارشادی نیست که برای اختتام این مبحث به نمونه­هایی از این شواهد بسنده می­کنیم:

در اثنای بحث درباره سیاست­‌های کلی نظام یکی از اعضای شورای بازنگری سؤالاتی مهم و ارزش­مند از منظر این تحقیق مطرح نموده است که در این­جا به تناسب بحث به برخی از آن‌ها از جمله این سؤال اشاره می­شود که «آیا تعیین سیاست‌ها به معنای قانون‌گذاری است؟» و در پاسخ به این سؤال، به نظر می­رسد نایب رئیس شورای بازنگری ضمن اذعان به الزام­آور بودن این سیاست­ها با ذکر مصادیقی سعی در تبیین جایگاه سیاست­ها داشته است:

«مثلاً رهبری اعلام می­کند، همان­طور که امام فرمودند، «شما به مردم میدان بدهید، بیایند مدارس بسازند» این معنایش این است که ما به بخش خصوصی سهمی در آموزش بدهیم، آن وقت این دولت و مجلس هستند که لایحه تنظیم می‌کنند، بر اساس این می‌آورند. یا می­گوید، مثلاً شما در سیاست خارجی­تان کشور‌های اسلامی را مقدم بدارید، یا در سیاست اقتصادی(معاملات) این جور بکنید، ما موظفیم در مجلس و دولت این را تنظیم کنیم به صورت قانون در بیاوریم. منظوری که ما می­فهمیم در گذشته این است»(صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1380، ج3، ص1323)

هم‌چنین این سؤال طرح گردیده است که اگر قبل از تعیین سیاست­ها مراکز قانون­گذاری به تقنین بپردازند، یا این‌که دولت مصوبه داشته باشد در این حالت، سیاست­ها چه وضعیتی پیدا می‌کنند هم­چنین اگر رهبر سیاست‌‌های خاصی را اعلام کرده که ولی هنوز در قالب قانون و یا مصوبه دولت نیامده باشد، چه حالتی متصور خواهد بود که پاسخ این‌گونه مطرح می­شود:

«اگر رهبر سیاستی اعلام کرد در آن مورد باید بر اساس آن عمل شود و اگر اعلام نکرد امور جریان خودش را طی می­کند(و اگر اعلام کرده ولی در مجلس یا دولت مصوب نشده است)، رهبر که قانون را نقض نمی‌کند که بگوید چون این سیاست گفته شده، پس همه قوانین باطل است.»(صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1380، ج3، ص1324)

به‌ هرحال با وجود موارد فوق­الذکر و طراحی یک سیستم در قانون برتر کشور برای تعیین سیاست­‌های کلی نظام و نظارت بر آن، چنان­چه این نهاد تأسیسی در بازنگری را نهادی ارشادی و توصیه‌ای تلقی کنیم، این امر نتیجه‌ای جز بی­اعتبار نمودن بخشی از قانون اصلی کشور را در پی نخواهد داشت. افزون بر مسأله فوق، مقنن نیز به طراحی سیستمی لغو و عبس متهم می­گردد.

این در حالی است که در یک نظام سیاسی هدفمند که بر مبنای اصول ارزشی شکل گرفته و بر همین مبنا نیز در پی دست­یابی به اهدافی بزرگ است، نهاد سیاست­‌های کلی نظام چارچوبهای الزام­آوری را ایجاد می­کند که سمت­گیری و جهت­گیری­‌های هماهنگی را برای حرکت منسجم قوای حکومتی به سمت اهداف مذکور رقم می­زند.

2. نظریه الزام‌آور بودن سیاست­‌های کلی نظام

پس از بررسی و نقد اجمالی دیدگاهی که معتقد است سیاست­‌های کلی نظام، رهنمود و توصیه هستند و در نتیجه ماهیت آن‌ها را ارشادی و از نظر حقوقی بلااثر می­داند، اکنون به بررسی دیدگاهی خواهیم پرداخت که این سیاست­ها را الزام­آور و دارای آثار حقوقی می­داند. برای تحلیل ماهیت سیاست­‌های کلی نظام بر اساس دیدگاه اخیر، ابتدا به بررسی جنس این الزام خواهیم پرداخت.

بر اساس آموزه­‌های اسلام، یگانه قانون‌گذار خدا است و غیر او هیچ کس حق قانون‌گذاری ندارد مگر به اذن او؛ زیرا وضع قانون توسط خداوند به منزلة تصرف مالک در مال خویش است و هیچ‌کس نمی­تواند مالک را از تصرف در ملکش باز داشته و نهی کند. بنابراین اصولاً چنین حقی برای بشر وجود ندارد چرا که به هرحال بشر از خطا و اشتباه مبرا نیست. لذا قانون‌گذاری حق خداوند عادل است که با دلایل عقلی و نقلی این مهم به اثبات می­رسد.(داوری، 1388، ص17)

بنابراین در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران منشأ الزام، ناشی از احکام و موازین شرع است که باید تبلور آن را در قوانین و مقررات کشور به‌ عنوان قالبی برای به ظهور رسیدن این احکام و موازین به نظاره نشست، به گونه‌ای که این قوانین و مقررات، آیینه تمام نمای شرع باشند.

پس در نظام جمهوری اسلامی ایران، احکام و موازین شرع باید در قالب امروزین قانون پیاده شوند و این قوانین و مقررات تبلور احکام شرع شمرده می‌شوند. در چنین ساختاری هر نوع الزامی، ممهور به مهر قانون، مقررات و سایر منابع به رسمیت شناخته شده از سوی قانون است. این در حالی است که محققین، قانون در معنای عام را مجموعه قواعدی می­دانند که مرجع و نهادی که صلاحیتش در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده، آن را وضع کرده باشد.(هدایت­نیا، 1380، ص43) هم‌چنین قانون در معنای خاص نیز عبارت است از «دستور کلی­ای که مرجع صالح انشاء کرده و در مجالس قانون­گذاری تصویب و سپس به توشیح مرجع صلاحیت­دار برسد»؛(جعفری لنگرودی، 1372، ص517) بنابراین «امروزه هرگونه قاعد‌ه‌ای با هرگونه ماهیت درون ذاتی که از اندام ویژه تقنین برخاسته باشد، همان قانون است».(قاضی، 1370، ج1، ص247)

همان­گونه که می­دانیم قانون اساسی چارچوب­ها و استخوان­بندی کلی نظام سیاسی و اجتماعی کشورها را بیان می­کند(هاشمی، 1384، ج1، ص73) و به‌ عنوان قانون برتر کشور، منبع مادر در حقوق اساسی کشورها محسوب می­گردد و سایر منابع به نحوی از این منبع مهم منشعب شده و مستند به آن هستند.

 در این راستا برای ارائه تحلیلی جامع از ماهیت حقوقی نهاد سیاست­‌های کلی نظام، سعی بر آن بوده است تا همه شقوق قابل تصور در این‌باره مورد بررسی قرار گیرند، ولو کسی در عالم واقع قائل به بعضی از فروض ذکر شده آن نباشد.

2-1. قانون اساسی و در حکم آن

قانون اساسی و متون در حکم آن از اعتبار بالایی در حقوق اساسی کشورها برخوردار هستند و به لحاظ اهمیت آن­ها، به متونی مشخص و معین در کشورها اطلاق می­شوند. در این قسمت به بررسی نسبت نهاد سیاست­‌های کلی نظام با قانون اساسی و متون در حکم آن خواهیم پرداخت و در اثنای بحث به برخی از آثار چنین تطبیقی اشاره خواهیم نمود.

2-1-1. قانون اساسی

در هر کشوری شالوده سیستم حکومت، چارچوب و اساس حقوقی آن محسوب شده و معمولاً جزئیات این سیستم در قانون اساسی متبلور می‌شود.(عمیدزنجانی، 1377، ج1، ص51)

قواعدی که حاکم بر اساس حکومت و صلاحیت قوای مملکت و حقوق و آزادی­‌های فردی است، از نظر ماهوی قانون اساسی نامیده شده و برتر از سایر قواعد حقوق دانسته شده­اند. البته تشخیص قوانین عادی و اساسی همیشه با معیار ماهوی فوق ممکن نیست زیرا پار‌ه‌ای از قواعد فرعی در زمرة قوانین اساسی در می­آید و احتمال دارد که یکی از قواعد مربوط به اساس حکومت در شمار قوانین عادی محسوب شود؛ پس مطمئن­ترین نشانه قانون اساسی تشریفات مخصوص وضع آن است.(کاتوزیان، 1384، ص122) بنابراین قانون اساسی مجموعه‌ای است که متضمن اصول و قواعد رفتاری یا سازمانی که در یک متن رسمی و تشریفاتی به وسیلة مقامات صالح به تصویب رسیده و بر افراد، سازمان­ها، متصدیان امور و قوانین عادی حاکم است.(قاضی، 1370، ج1، ص36) هم‌چنین برخلاف قانون عادی که دارای تشریفات مهمی نیست، قانون اساسی را به سادگی نمی­توان تغییر داد و این امر یا پس از انقلاب و ایجاد تحولات بنیادی در حکومت­ها رخ می­دهد و یا در حالت عادی مستلزم انجام تشریفات زیادی است.(کاتوزیان، 1384، ص122) بنابراین قانون اساسی به‌ عنوان میثاق­نامه ملت و حاکمیت، به لحاظ شکلی و ماهوی دارای شرایطی است.

مطابق با نص صریح قانون اساسی، تعیین سیاست­‌های کلی نظام برعهده رهبری است یعنی تعیین آن جزء اصول قانون اساسی است ولی خود سیاست­‌های کلی نظام را نمی­توان قانون اساسی تلقی گردد چرا که تعیین آن‌ها با شرایط شکلی و ماهوی فوق سنخیتی ندارد.

این در حالی است که مقام رهبری به‌ عنوان مرجع تعیین سیاست­‌های کلی نظام نیز در ابلاغ اولین مجموعة سیاست­‌های کلی نظام به پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 3/11/1379، آن‌ها را ذیل قانون برتر کشور دانسته و در اجرای این سیاست­ها، تخطی از این قانون را نپذیرفته است:

«سیاست­‌های ابلاغی در چارچوب اصول قانون اساسی نافذ است و تخطی از این قانون در اجرای سیاست­‌های کلی پذیرفته نیست.»

هم‌چنین بر اساس دیدگاه رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، این سیاست­ها نباید فوق قانون اساسی و حتی هم‌سنگ آن باشند ولی به‌ هرحال قانون عادی اجازه نقض آن‌ها را ندارد.(مصاحبه علمی راهبرد با آیت­الله هاشمی رفسنجانی، 1381، صص 29-30)

این در حالی است که برخی بر اساس تعریف ارائه شده در مورد سیاست­ها معتقدند، دلیلی برای هم­سان قرار دادن سیاست­‌های کلی نظام با قانون مادر کشور وجود ندارد زیرا این سیاست­ها پایین­تر از قانون اساسی و بالاتر قانون عادی تعریف شده­اند و به‌ عنوان راهنمای حرکت قوای سه­گانه و سایر نیروهای مؤثر در جامعه به سمت اهداف و آرمانی و اصول قانون اساسی هستند و طبعاً در طول سلسله مراتب قانون­گذاری و وضع مقررات قرار می­گیرند.(انصاری، 1386، ص123)

البته در مورد ضرورت انطباق سیاست­های کلی نظام با اصول قانون اساسی، قانون اساسی هیچ ترتیب خاصی را پیش­بینی نکرده و در این راستا با خلأ قانونی مواجه هستیم.(زارعی، 1383، ص333)

2-1-2. در حکم قانون اساسی

متون در حکم قانون اساسی به متونی اطلاق می­گردد که متن قانون اساسی نیستند ولی از اعتبار و آثاری هم­سان با متن قانون اساسی برخوردار هستند. برای نمونه در مورد متون در حکم قانون اساسی می­توان به «بلوک قانون اساسی»[7] در حقوق اساسی فرانسه و «تفسیر قانون اساسی» در حقوق اساسی ایران اشاره کرد که اکنون به اختصار توضیحاتی در مورد متون در حکم قانون اساسی داده می­شود:

بلوک قانون اساسی که در شورای قانون اساسی فرانسه اهمیت فراوانی به آن داده می­شود، علاوه بر قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه(1958)، شامل سه مورد اعلامیه جهانی حقوق بشر و شهروند(1789)، دیباچة قانون اساسی جمهوری چهارم فرانسه(1946) و اصول اساسی پذیرفته شده توسط جمهوری است. بنابراین جدای از قانون اساسی جمهوری پنجم، محور اصلی بلوک اساسی فرانسه «حقوق و آزادی­‌های عمومی» است که این مسأله، توسعه متون مذکور را توجیه­پذیر می­کند. به‌ هرحال مردم فرانسه به مثابة قوة مؤسس، در راستای گسترش دامنة ماهوی قانون اساسی فرانسه خواستار اثربخشی به متون خارج از قانون اساسی بوده­اند. البته رویکرد ایجاد بلوک قانون اساسی فرانسه ابتدا از سوی شورای قانون اساسی فرانسه اتخاذ شده که حق حفاظت و حراست از قانون اساسی را برعهده دارد و سپس مورد تأیید مردم قرار گرفته است.(جهانی، 1386، ص66)

هم‌چنین بر اساس اصل 98 قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی با نصاب تصویب سه چهارم برعهده شورای نگهبان قرار داده شده است که این تفسیر در حکم قانون اساسی دانسته شده است. بنابراین شورای نگهبان مرجع تفسیر قانون اساسی است و مقامات و سازمان­‌های مجری قانون اساسی برای تفسیر، ناگزیر از مراجعه به این شورا هستند.(هاشمی، ج1، صص251-252) البته همان­گونه که شورای نگهبان حق تفسیر دارد، حق تشخیص ضرورت تفسیر را نیز دارا است.[8]

در مورد نسبت نهاد سیاست­‌های کلی نظام با متون در حکم قانون اساسی، باید به این نکته توجه نمود که با وجود عدم اشارة قانون اساسی به مسألة سیاست‌‌های کلی نظام به‌ عنوان متون در حکم قانون اساسی، دلیلی مبنی بر طرح چنین دیدگاهی وجود ندارد و به نظر می­رسد این دیدگاه در مشروح مذاکرات بازنگری نیز مدنظر مقنن نبوده است که به این سیاست­ها در حکم قانون اساسی و هم­سنگ با آن نگریسته شود. هم‌چنین این فرض در مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌ عنوان بازوی مشورتی مقام رهبری در این‌باره و نیز در نظر مقام رهبری به‌ عنوان مرجع تعیین سیاست­ها سابقه نداشته و تاکنون چنین مسأله‌ای مطرح نشده است.

 لازم به ذکر است تاکنون شورای نگهبان تفسیری رسمی در مورد سیاست‌‌های کلی نظام ارائه نکرده است. اعضای این شورا نیز اشاره‌ای به مقبولیت دیدگاه فوق مبنی بر در حکم قانون اساسی دانستن این سیاست­ها در شورای نگهبان ننموده­اند ولی در عمل از نظر رفتاری مواجهه شورای نگهبان در برخورد با مصوبات مجلس به گونه‌ای بوده است که شائبه در حکم قانون اساسی دانستن این سیاست­ها از سوی شورای نگهبان تقویت شده است که به‌ عنوان نمونه می­توان به «لایحة وظایف و اختیارات و تغییر نام وزارت پست، تلگراف و تلفن» مصوب 26/1/1382 مجلس شورای اسلامی اشاره نمود که شورای نگهبان برخی از بند‌های آن را به علت مغایرت با سیاست­‌های کلی نظام، مغایر بند1 اصل110 قانون اساسی شمرده است.(مجموعه نظریات شورای نگهبان در مورد مصوبات مجلس شورای اسلامی، 1383، ص262) البته در این‌باره مصادیق بیشتری نیز وجود دارند تا بیان فوق را مستند به مثال­ها و گواه­هایی نمایند.[9]

 این در حالی است که همان­طور که اشاره شد در بند دوم اصل 110 قانون اساسی، صریحاً نظارت بر حسن اجرای سیاست­ها بر عهده مقام رهبری نهاده شده است، مگر این­که رهبر این نظارت را واگذار نماید که ایشان نیز فعلاً مسأله نظارت بر حسن اجرای این سیاست­ها به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض نموده است. لازم به ذکر است امر نظارت در مجمع مذکور نیز بر اساس آیین­نامه‌ای که به تأیید مقام رهبری رسیده است، صورت می­پذیرد. بنابراین در این‌باره تفویضی از سوی مقام رهبری به شورای نگهبان صورت نگرفته و رویة سابق شورای نگهبان نیز در مسألة نظارت با تفویض فوق­الذکر به طور قانونی منتفی گردیده است.

البته علاوه بر نگرانی حقوق­دانان[10] درباره رویة گذشتة شورای نگهبان، برخی از اعضای شورای بازنگری[11] نیز بدون تفویض اختیار از سوی مقام رهبری، چنین حقی برای شورای نگهبان قائل نبودند. پس شورای نگهبان رأساً مجاز نیست که در این‌باره اعمال نظارت نماید مگر بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام[12] که به خاطر عدم ارتباط مستقیم این مسأله با موضوع این تحقیق، بیش­ از این به آن نمی­پردازیم.

به‌ هرحال به نظر می­رسد یکی از نتایج بررسی نسبت ماهیت سیاست­‌های کلی نظام با قانون اساسی و متون در حکم قانون اساسی، عدم صلاحیت شورای نگهبان در بحث نظارت بر مصوبات مجلس شورای اسلامی از نظر تطبیق آن‌ها با سیاست­‌های کلی نظام است چرا که طبق اصل 72 قانون اساسی شورای نگهبان فقط مرجع تطبیق مصوبات مجلس با اصول و احکام شرع و قانون اساسی است و در مورد تطبیق آن‌ها با سیاست­‌های کلی نظام، تکلیفی بر عهدة وی قرار داده نشده است؛ بنابراین از نظر قانون اساسی وجهی برای نظارت شورای نگهبان وجود ندارد. هم‌چنین این شورا از باب هم­سانی سیاست­‌های کلی نظام با قانون اساسی نمی­تواند نظارتی بر مصوبات مجلس داشته باشد چرا که اساساً چنین نسبتی میان قانون اساسی و سیاست­‌های کلی نظام وجود ندارد.

2-2. قانون عادی و در حکم آن

در حقوق اساسی کشورها، قانون عادی و متون در حکم آن زاییدة تقنین مجالس قانون­گذاری است و مهم‌ترین مسأله در تمییز آن از سایر قوانین تشریفات وضع آن است.(کاتوزیان، 1384، ص123) در این قسمت به بررسی نسبت نهاد سیاست­‌های کلی نظام با قانون عادی و متون در حکم آن خواهیم پرداخت و در اثنای بحث به برخی از آثار چنین تطبیقی اشاره خواهیم نمود.

2-2-1. قانون عادی

بر اساس نظر برخی از اساتید حقوق، در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قانون، تعریف نشده است و برای تمیز ماهیت قانون از سایر نظامات حکومتی، آن بخش از اراده حکومت را که دائمی و عمومی است، قانون دانسته­اند. از نظر شکل نیز، امتیاز قانون بر سایر قواعد حقوقی در تشریفات وضع آن است.(کاتوزیان، 1384، ص123)

 در حقوق اساسی ایران قانون عادی دارای ویژگی­‌های شکلی و ماهوی است. به طور کلی طبق قانون اساسی، قانون­گذاری عادی در ایران از دو طریق مستقیم و غیرمستقیم پیش­بینی شده است. طبق اصل 59 قانون اساسی، روش مستقیم قانون­گذاری عادی از طریق همه­پرسی و مراجعه به آراء مستقیم مردم صورت می‌پذیرد که البته درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان برسد و تنها در مورد مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است. در روش غیرمستقیم نیز بر اساس اصل 58 قانون اساسی، اعمال قوة مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می­شود. این مجلس در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند(اصل 71) ولی استقرار آن منوط به تأیید شورای نگهبان از نظر عدم مغایرت با موازین شرع و قانون اساسی است(اصل 94) بنابراین می­توان گفت قانون­گذاری عادی در ایران منحصر در دو این مرجع است. هم‌چنین اشاره به این قرینه راجع به محصور بودن وضع قانون عادی خالی از فایده نیست که طبق اصل 123 قانون اساسی[13] اجرای قانون مستلزم امضای رئیس جمهور است و در اصلاحیة قانون اساسی موردی به موارد فوق­الذکر افزوده نشده است.(مهرپور، 1374، ص67) پس فقط مصوبات مجلس و نتایج همه­پرسی قانون است و هر قاعد‌ه‌ای که با تشریفات لازم به تصویب قوه قانون­گذاری برسد، قانون نامیده می‌شود، خواه مربوط به عموم مردم یا ناظر به شخص و موضوع معینی باشد.(کاتوزیان، 1384، صص123-124)

با چنین اوصافی به نظر می­رسد، حتی در میان این دو مرجع نیز اولویت‌بندی وجود دارد و اصل بر قانون­گذاری مجلس بوده و مراجعه به آراء عمومی و همه­پرسی، جنبة استثنایی داشته و موردی است که تشخیص آن نیز بر عهده مجلس گذاشته شده است.

البته شاید بتوان اصل 108 قانون اساسی را استثنایی بر قاعدة فوق دانست چرا که بر اساس آن «قانون‏ مربوط به‏ تعداد و شرایط خبرگان‏، کیفیت‏ انتخاب‏ آن‌ها و آیین‏نامة‏ داخلی‏ جلسات‏ آنان‏ برای‏ نخستین‏ دوره‏ باید به‏ وسیلة فقهای اولین‏ شورای‏ نگهبان‏ تهیه‏ و با اکثریت‏ آراء آنان‏ تصویب‏ شود و به‏ تصویب‏ نهایی‏ رهبر انقلاب‏ برسد. از آن‏ پس‏ هرگونه‏ تغییر و تجدیدنظر در این‏ قانون‏ و تصویب‏ سایر مقررات‏ مربوط به‏ وظایف‏ خبرگان‏ در صلاحیت‏ خود آنان‏ است‏»؛ بنابراین همان‌گونه که واضح است، نه تنها وضع قوانین عادی مربوط به مجلس خبرگان برعهده خود اعضای خبرگان است، بلکه اجازه هر نوع تغییر و یا تجدیدنظری در قوانین این مجلس نیز به مجلس شورای اسلامی داده نشده است.

به نظر می­رسد که وضع مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط اعضای آن نیز که در اصل 112 قانون اساسی بیان شده است با توجه به ذکر کلیة وظایف آن مجمع در قانون اساسی و هم‌چنین بیان کیفیت انتخاب اعضای آن، چیزی در حد تهیه آیین­نامة داخلی مجمع است و نه بیشتر، همان­گونه که آیین­نامه داخلی شورای نگهبان چنین وضعیتی دارد.(جهانی، 1386، ص88)

در راستای بیان استثنائات فوق، تعیین سیاست­‌های کلی نظام نیز استثنایی بر قاعدة انحصاری بودن قانون­گذاری از طرف مجلس شورای اسلامی دانسته شده است(مصاحبه با دکتر کاتوزیان، 1385) که چنان­چه دیدگاه فوق به دنبال آن است تا ثابت نماید که سیاست­‌های کلی نظام دارای شأنی برابر با قانون عادی است، به نظر می­رسد که چندان قابل قبول نباشد زیرا با توجه لزوم طی نمودن فرآیند خاص طراحی شده برای وضع و نسخ قانون عادی در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران و هم‌چنین با تأکید بر منحصر بودن روش­‌های وضع قانون عادی در قانون اساسی، نمی­توان نهاد «سیاست­‌های کلی نظام» را قانون عادی تلقی نمود. البته الزام به تبعیت از این سیاست­ها با توجه به نظر مقنن نیز پاسخ به این دیدگاه را تقویت می­کند و مؤیدی بر استدلال اخیر است.

2-2-2. در حکم قانون عادی

اگر متنی ذاتاً قانون عادی نباشد ولی دارای آثار و نتایج قوانین عادی باشد، در حکم قانون عادی تلقی می­گردد کما این­که در مادة 9 قانون مدنی آمده است: «مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون است.»

طبق نظر اساتید حقوق، در روابط بین دولت­ها، عهدنامه­‌های بین­المللی حکم قانون را دارد و تنها ضمانت اجرای مؤثر در حقوق بین­الملل است. مفاد این قراردادها نه تنها باید در روابط دولت­‌های امضاکننده، محترم باشند بلکه در داخل هریک از کشورها نیز محاکم موظف‌اند آن‌ها را به منزلة قانون بدانند. البته مفاد عهدنامه­ها فقط زمانی در دادگاه­‌های داخلی قابل طرح است که مربوط به حقوق و تکالیف اتباع دولت­ها و وضع خارجیان باشد و اشخاص برای استفاده از مقررات آن اختلاف پیدا کنند.(کاتوزیان، 1384، ص127)

 البته طبق اصل 77 قانون اساسی تنها عهدنامه‏ها، مقاوله‏نامه‏ها، قراردادها و موافقت‏نامه‏‌های بین‏المللی‏ که به‏ تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسند، باید قانون عادی تلقی شوند. سخت­گیری قانون اساسی در اصل 77 در مورد هر نوع معاهده و در حکم قانون عادی دانستن آن‌ها در مادة 9 قانون مدنی را می­توان ناشی از دلایل سیاسی و سابقه قرارداد‌های زیان­بار نظام گذشته دانست، به گونه‌ای که در مشروح مذاکرات نیز مکرراً بر این مسأله تأکید شده بود.(صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1364، ج2، صص861-862) اما در عمل با تفسیر عامی که از این اصل وجود داشت، سبب ایجاد مشکلات فراوانی شده بود. به‌ هرحال شورای نگهبان به‌ عنوان مفسر قانون اساسی، در نظریة تفسیری شمارة 3903 مورخ 7/8/1360 از اصل 77، قراردادهایی را که یک طرف آن وزارت­خانه یا مؤسسه یا شرکت دولتی و طرف دیگر قرارداد شرکت خصوصی خارجی باشد، قرارداد بین­المللی محسوب ننموده و مشمول اصل 77 قانون اساسی ندانست(مجموعه نظریات شورای نگهبان، 1381، صص75 و 76) که با این تفسیر قانونی، سخت­گیری افراطی فوق­الذکر تعدیل گردید. البته شاید بتوان در حکم قانون عادی بودن آن‌ها را به دلیل عدم تدوین مستقیم آن‌ها از سوی مجلس، موجه دانست ولی با هر تفسیر کلیه آثار و احکام قوانین عادی بر آن‌ها بار خواهد شد.(جهانی، 1386، ص86)

هم‌چنین طبق اصل 73 قانون اساسی، شرح و تفسیر قانون عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار داده شده است؛ البته مفاد این‏ اصل‏ مانع از تفسیری‏ که‏ دادرسان‏ در مقام‏ تمیز حق‏، از قوانین‏ می‏کنند، نیست‏. به‌ هرحال تفسیر قانون عادی نیز در حکم قانون عادی ­دانسته شده ­است(هاشمی، ج2، ص251) که این مورد نیز می­تواند به‌ عنوان یکی دیگر از مصادیق متون در حکم عادی ذکر گردد.

در مورد امکان در حکم قانون عادی دانستن سیاست­‌های کلی نظام نیز باید بر این نکته تأکید نمود که اولاً چنین تصریحی در قوانین جمهوری اسلامی راجع به نهاد «سیاست­‌های کلی نظام» وجود ندارد؛ ثانیاً در این مورد نیز با توجه به نظر مقنن، الزام به تبعیت از این سیاست‌ها، تأییدی بر «در حکم قانون عادی نبودن» آنها است.

به نظر می‌رسد یکی از نتایج بررسی نسبت ماهیت سیاست­‌های کلی نظام با قانون عادی و متون در حکم قانون عادی، عدم امکان استناد به این سیاست­ها در صدور حکم است زیرا مبنای صدور حکم قاضی، قانون عادی و یا موارد در حکم قانون عادی است که در بالا ذکر آن‌ها رفت. البته آراء اعضای شورای بازنگری نیز مؤیدی بر این سخن است.[14] هم‌چنین رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام در این‌باره می­گوید:

«این‌گونه نیست که کسی بتواند آن‌ها را برای اجرای مستقیم به دستگاه­ها بدهد. این سیاست­ها کلی است و باید تبلور آن را در قوانین و آیین­نامه­ها، تصویب‌نامه­ها، مقررات اجرایی و در عمل دستگاه­ها دید. مثلاً هیچ دادگاهی نمی‌تواند به این سیاست­ها در صدور حکم، تمسک بکند و مبنای حکم قاضی، قوانین عادی است. منتها آن­هایی که قانون می­گذارند و یا مقررات اجرایی وضع می­کنند، باید بر اساس این سیاست­ها باشد.»(بشیری- مصاحبه با آیت الله هاشمی رفسنجانی، 1381، صص81-82)

2-3. آیین‌نامه و در حکم آن

در اصول 138 و 85 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، صلاحیت­‌های مختلفی برای دولت در خصوص وضع آیین­نامه در نظر گرفته شده است. در این قسمت به بررسی نسبت نهاد سیاست­‌های کلی نظام با آیین­نامه و متون در حکم آن خواهیم پرداخت و در اثنای بحث نیز به برخی از آثار چنین تطبیقی اشاره خواهیم نمود.

2-3-1. آیین‌نامه

با وجود صلاحیت عام مجلس، تعیین جزئیات کامل قوانین جهت اجرای آن و نیز تنظیم امور اداری، او را از انجام وظایف مهم­تر خود باز می­دارد. به همین جهت طبق اصل 138 قانون اساسی، در غالب قوانین، تنظیم آیین­نامه اجرایی به عهده هیأت وزیران یا یکی از وزراء واگذار می­شود. البته صلاحیت قوه مجریه محدود به مواردی نیست که در قوانین مقرر شده است زیرا اختیارات تکالیف این قوه در اجرای قوانین و تنظیم امور اداری ایجاب می­کند که بتواند برای حسن انجام تکالیف خود، مقرراتی را که لازم می­داند وضع کند(کاتوزیان، 1384، ص128) که به آیین­نامه­‌های نوع اول یعنی آیین­نامه­‌های تفویضی مجلس، «آیین­نامه اجرایی» قانون و به آیین­نامه­‌های نوع دوم، «آیین­نامة مستقل» گفته می­شود. هم‌چنین صلاحیت دولت در وضع مقررات اخیر منوط به آن است که وارد قلمرو صلاحیت مجلس نشود.(حیاتی، 1386، ص127)

البته اساتید حقوق، ماهیت آیین­نامه و قانون را یکی دانسته­اند زیرا هر دو، قاعد‌ه‌ای کلی وضع می­کنند و هر دو برای افراد لازم­الاجرا هستند، ولی از نظر صوری بین آن‌ها تفاوتی وجود دارد؛ زیرا آیین­نامه ناشی از قوه مجریه است ولی قانون ناشی از قوه مقننه؛ اولی عملی اداری و دومی عمل تقنینی محسوب می­گردد؛ به همین جهت، قانون می­تواند آیین­نامه را لغو کند و یا آن را تغییر دهد ولی آیین‌نامه نمی­تواند قانون را تغییر دهد و یا آن را لغو کند.(طباطبایی مؤتمنی، 1385، ص287)

نظر به وصف کلیت سیاست­‌های کلی نظام و هم‌چنین تفاوت در مرجع تعیین­ سیاست­ها، نمی­توان سیاست­‌های کلی نظام را آیین­نامه پنداشت و چنین فرضی در مورد ماهیت این سیاست­ها کاملاً دور از واقع به نظر می­رسد.

2-3-2. در حکم آیین‌نامه

شاید به راحتی نتوان مصداق روشنی از متونی که در حکم آیین­نامه باشند، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران یافت. ولی در این­جا به ذکر نمونه‌ای از این موارد خواهیم پرداخت که البته اصل پذیرش آن، نیازمند بحث­‌های تفصیلی در این‌باره است و باید صحت آن اثبات شود.

 این نمونه از این قرار است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأیی نادر در تاریخ 9/8/1378، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را در «حکم آیین‌نامه» دانست.[15] البته این رأی در زمان حاکمیت قانون سابق دیوان عدالت اداری بوده است زیرا بر اساس تبصرة مادة 19 قانون جدید عدالت اداری، هیأت عمومی دیوان مجاز نیست، مصوبات و تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی را مورد رسیدگی قرار دهد.[16]

هم‌چنین شورای نگهبان به‌ عنوان مفسر قانون اساسی، در تفسیر اصل 170 قانون اساسی، صلاحیتی برای دیوان در این مورد قائل نشده است.(خورشیدی، 1385، ص3) توضیح این­که در تاریخ 29/11/63 رئیس جمهور وقت، طی استفساریه‌ای دربارة اعتبار مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، نظر امام خمینی^(ره) را جویا شدند که ایشان این­گونه پاسخ دادند: «ضوابط و قواعدی را که شورای محترم عالی انقلاب فرهنگی وضع می­نمایند، باید ترتیب آثار داده شود.»[17] البته این شورا پس از امام نیز، همواره با تأییدات بعدی رهبری به کار خود ادامه داده است.[18]

بر این اساس، برخی از محققین مصوبات این شورا را در حکم قانون دانسته و جایگاه آن‌ها را در سلسله مراتب قوانین مافوق قانون عادی و مادون قانون اساسی قرار ­داده­اند.(خورشیدی، 1385، ص3) لازم به ذکر است که ‌شورای عالی انقلاب فرهنگی، در مصوبه‌ای به ذکر جایگاه، اهداف و وظایف خود پرداخته است و در آن مصوبات خود را در حکم قانون دانسته است: «‌شورای عالی انقلاب فرهنگی به‌ عنوان مرجع عالی سیاست­گذاری، تعیین خط ­مشی، تصمیم‌گیری و هماهنگی و هدایت امور فرهنگی، آموزشی و ‌پژوهشی کشور در چارچوب سیاست­‌های کلی نظام محسوب می‌شود و تصمیمات و مصوبات آن لازم­الاجرا و در حکم قانون است.»(روزنامه رسمی، 1376، ص2)

به هرحال همان­گونه که اشاره شد رأی سابق دیوان عدالت اداری، خود نیازمند اثبات و اقامة دلیل است و با مباحث فوق­الذکر پذیرش آن دور از ذهن به نظر می­رسد.

در مورد ماهیت سیاست­‌های کلی نظام، با توجه به الزام قانون اساسی به برای تعیین این سیاست­ها و نیز نظر به وصف کلیت سیاست­‌های کلی نظام نمی­توان آن‌ها را در حکم آیین­نامه دانست و چنین تصوری چندان صحیح به نظر نمی­رسد. البته چنان­چه با توجه به جنس مدیریتی- حقوقی سیاست­ها و مقولة سیاست­گذاری، آن‌ها را شبیه آیین­نامه بدانیم، در این صورت نیز چیزی شبیه یک آیین‌نامة کلی هستند، نه یک آیین‌نامه برای یک قانون؛ بنابراین یک آیین‌نامة کلی برای همه قوانین هستند[19] که البته پذیرش این مسأله نیز، با توجه تعاریف متون «آیین‌نامه» و «در حکم آیین‌نامه» قابل تأمل است.

2-4. احکام و فرامین رئیس کشور

در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، در کنار منابعی هم­چون قانون اساسی، قانون عادی، رویة قضایی و نظریات علمای حقوق، از تصمیمات رهبری(مدنی، 1370، ص85) به‌ عنوان یکی از منابع حقوق اساسی نام برده شده است.[20] این در حالی است که کشور‌های دیگر نیز یکی از منابع حقوق اساسی، احکام و فرامین رئیس حکومت است.[21]

علاوه بر نمونه­‌های مذکور، در این‌باره می­توان به مادة 16 قانون اساسی فرانسه اشاره کرد که بر اساس آن رئیس‌جمهور در شرایط اضطراری مجاز است، هرگونه اقدام مقتضی و فراقانونی اتخاذ نماید؛­ البته رئیس­جمهور حق انحلال مجلس شورای‏ ملی‏ را نخواهد داشت و نیز در این‌باره ملزم به انجام برخی از مشورت­ها است ولی نتایج این مشورت­ها برای وی جنبه الزامی ندارد:

«هرگاه‏ نهاد‌های جمهوری‏، استقلال‏ ملی‏، تمامیت‏ ارضی‏، و یا اجرا تعهدات‏ بین‏المللی‏ در موارد مهم‏ و اضطراری‏ در معرض‏ مخاطره‏ قرار گیرند و روند عادی‏ و قوای‏ حاکمه‏ مختل‏ گردد، رئیس‏جمهور تصمیمات‏ مقتضی‏ را پس‏ از مشورت‏ رسمی‏ با نخست‏ وزیر و رؤسای‏ مجلسین‏ و رئیس‏ شورای‏ قانون‏ اساسی‏ اتخاذ می‏نماید. رئیس‏جمهور از طریق‏ اعلامیه‏ مردم‏ را در جریان‏ امور قرار می‏دهد. این‏ تصمیمات‏ می‏بایست به‏ گونه‌ای باشد که‏ قوای‏ حاکمه‏ بتواند در کوتاه‏ترین‏ زمان‏ وظایف‏ محوله‏ را در مجرای‏ طبیعی‏ خود انجام‏ دهند. شورای‏ قانون‏ اساسی‏ در این‏ خصوص‏ مورد مشورت‏ قرار خواهد گرفت‏. در چنین‏ موقعیتی‏ مجلسین‏ مکلف‏ به‏ تشکیل‏ جلسه‏ می‏باشند. مجلس‏ شورای‏ ملی‏ را نمی‏توان‏ در زمان‏ اعمال‏ اختیارات‏ فوق‏العاده‏ مذکور در این‏ ماده‏ منحل‏ نمود.»

البته برخی حقوق‌دانان بر این اعتقادند، علاوه بر این­که احکام و فرامین مذکور نباید با قانون اساسی مباینت داشته باشند، با قانون عادی نیز نباید تعارض داشته باشند و الّا کأن لم یکن و بلااثر شناخته می­شوند.(قاسم­زاده، 1340، ص12) هم­چنین نمونة اخیر بر این واقعیت گواه است که چنین مسأله‌ای در مورد تعارض فرامین با قوانین عادی وجود ندارد. البته همین افراد نیز چنین اختیاری را در شرایط حساس و بحرانی نظیر جنگ و شورش برای رئیس کشور قائل هستند تا به طور موقت به وسیلة فرامین، قوانین جدیدی وضع نماید و یا قوانین مصوب را تغییر دهد. به‌ هرحال این اختیار، تنها زمانی جایز شمرده می­شود که در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده باشد.(قاسم­زاده، 1340، ص12) این افراد نیز بنابر اختیاراتی که در حوزة قانون اساسی به آن‌ها تفویض می­شود اقدام به صدور آن می‌نمایند.(عمید زنجانی، 1377، ج1، ص55)

در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز، رهبر بر اساس قانون اساسی و به لحاظ شأن خاص امامت صاحب اختیاراتی است که اعمال آن‌ها بعضاً موازینی را ارائه می­دهد که منبع حقوق اساسی محسوب می­گردد.(مدنی، 1362، ج1، ص129) بنابراین با توجه به مفهوم ولایت فقیه، رهبری دارای ویژگی خاص خود است چرا که وی در حقوق اساسی ایران علاوه بر جایگاه سیاسی و اداری خود مبنایی برای مشروعیت نظام دانسته شده است؛(نجفی اسفاد، 1379، صص33-34) به همین دلیل در حقوق اساسی ایران، رهبر برخی از اختیارات مرسوم رؤسای جمهور را شخصاً برعهده داشته[22] و طبق اصل 113 قانون اساسی حتی رئیس جمهور، عالی­ترین مقام پس از مقام رهبری محسوب می­شود.[23] به‌ هرحال به نظر می­رسد باید میان دو دسته اختیارات و فرامین ناشی از رهبری و رئیس حکومت بودن او با اختیارات و فرامین ناشی از مسؤولیت­‌های وی در قوه مجریه مانند رئیس جمهور تفاوت قائل شد؛ چرا که با توجه به تفاوت­‌های ذاتی میان این دو مسؤولیت، یکسان دانستن اعتبار اختیارات و فرامین و شمول الزام ناشی از آن‌ها چندان خالی از اشکال نباشد.

در مورد اختیارات و فرامین ناشی از رهبری و رئیس حکومت بودن، می­توان به یکی از این­گونه اقدامات لازم در حقوق اساسی ایران که در بند 8 اصل 110 قانون اساسی مورد توجه قانون‌گذار قرار داشته اشاره نمود. بر اساس این بند، مقام رهبری موظف است تا معضلات نظام را از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام حل نماید؛ البته در عمل مواردی[24] رخ داده است که این مجمع رأساً اقدام به قانون‌گذاری بدوی تحت عنوان معضل نظام نموده است، بدون این‌که از سوی مقام رهبری ارجاعی صورت گرفته باشد که سبب بحث­‌های فراوانی از سوی حقوق‌دانان در این‌باره گردیده است.(مهرپور، 1374، صص67-75)

به‌ هرحال به دور از برخی انحرافات ساختاری و رفتاری که چندان سنخیتی با قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی ایران نداشته ولی در عمل رخ می­دهد، اصل جایگاه و مجرای به ظهور رسیدن فرامین رهبری نظیر ورود وی در مسألة معضلات نظام، تا حدود زیادی در قانون اساسی پیش­بینی شده است.

یکی دیگر از مجاری تبلور اختیارات و فرامین رهبری، مسأله سیاست­‌های کلی نظام است که آن را نیز باید در راستای اختیارات و فرامین ناشی از مسؤولیت رهبری و رئیس حکومت بودن تحلیل نمود. از آن‌جا که تحقق اهداف تعیین شده در هر حکومتی مستلزم ثبات در جهت­گیری­ها و هماهنگی در تصمیم­گیری­ها است، بنابراین قانون‌گذار این مسؤولیت را برعهدة شخصی نهاده است که بیشترین کارآمدی را از نظر قدرت سیاسی، حقوقی و کاریزماتیک جهت نیل به اهداف تعیین شده دارد.

بنابراین مقام رهبری برای پیش‌برد و تحقق اهداف ذکر شده در قانون اساسی که تمنیات مردم ایران محسوب می‌گردد، با توجه به بند 1 اصل 110 باید اقدام به تعیین سیاست­‌های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌ عنوان بازویی کارشناسی و تخصصی نماید تا با این سیاست­گذاری کلان، جهت‌گیری و مسیر کلی حکومت برای نهادها و قوای حکومتی مشخص گردد.

بنابراین با توجه به نسبت نزدیک اختیارات و فرامین رهبری با سیاست­‌های کلی نظام، به گونه‌ای که می­توان سیاست­‌های کلی نظام را یکی از مصادیق اختیارات و فرامین رهبری دانست و هم‌چنین سابقه نهاد فرمان و اختیارات رؤسای حکومت در حقوق اساسی ایران و سایر کشورها و نیز نهاد‌های مشابه نظیر پیام رؤسای کشورها[25] به نظر می‌رسد می­توان یکی از نقاط قابل اتکا در تحلیل نهاد سیاست­‌های کلی نظام را اختیارات و فرامین مقام رهبری دانست. هم‌چنین در این راستا اشاره به قوانین ارگانیک به‌ عنوان مصداقی از مقررات لازم­الاجرا در کشورها که در سلسله مراتب قوانین و مقررات کشور مافوق قانون عادی و مادون قانون اساسی به شمار می­روند، قابل ذکر است.

این سیاست­ها در جمهوری اسلامی ایران مستند به قانون اساسی هستند و پس از طی نمودن فرآیند پیش­بینی شده در قانون برتر کشور، قانونی و الزام­آور برای قوای حکومتی محسوب می­شوند. لازم به یادآوری است فرآیند پیش­بینی شده طبق قانون اساسی شامل «تعیین سیاست­‌های کلی نظام از سوی رهبری» و نیز «مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» است که عدم انجام هر یک از امور فوق سبب خدشه در قانونی دانستن این سیاست­گذاری کلان خواهد شد. البته در مورد مسألة اخیر نیز، تذکر این نکته لازم است که انجام مشورت و اخذ نظر کارشناسی مجمع تشخیص مصلحت نظام برای رهبر ضروری بوده ولی عمل به محتوای این مشورت، الزامی نیست.

هم‌چنین در بحث ماهیت سیاست­‌های کلی نظام توجه به این نکته ضروری به نظر می­رسد که ممکن است در ماهیت قانون داشتن این سیاست­ها به لحاظ جنس مقولة «سیاست­گذاری» شبهه­هایی وجود داشته باشد چرا که اصل سیاست‌گذاری مقوله‌ای مدیریتی- حقوقی است ولی در قانونی بودن آن­ تردیدی وجود ندارد. به عبارت دیگر ممکن است سیاست­‌های کلی نظام قانون نباشند، ولی قانونی هستند زیرا اصل تعیین این سیاست­ها مستند به قانون است و دلیلی برای غیرالزام­آور بودن آن­ پس از طی طریق قانونی وجود ندارد.

به‌ هرحال به نظر می­رسد چنین بیانی از نهاد سیاست­‌های کلی نظام، با نظر قانون‌گذار نیز مبنی بر قائل بودن اثر عملی و الزام­آور برای این سیاست­ها کاملاً انطباق داشته و سازگار باشد و در غیر این صورت نتیجه‌ای جز لغو شمردن سیستم پیش­بینی شده در قانون اساسی در این مورد که به مثابة بی­اعتبار نمودن قسمتی از قانون برتر کشور است، ندارد.

از مباحث مبسوط فوق پیدا است که نهاد سیاست­‌های کلی نظام از منظر حقوقی و استناد قانونی قابل تحلیل است که ثمرة آن نیز تأکید بر وجه الزام­آور این سیاست­ها برای قوا و نهاد‌های حکومتی است.

نتیجه‌گیری

با وجود طراحی یک سیستم در قانون برتر کشور برای تعیین سیاست­‌های کلی نظام و نظارت بر آن، چنان­چه این نهاد تأسیسی در بازنگری را نهادی ارشادی و توصیه‌ای تلقی کنیم، این امر نتیجه‌ای جز بی­اعتبار نمودن بخشی از قانون برتر کشور را در پی نخواهد داشت؛ افزون بر نکتة فوق این­که با چنین برداشتی مقنن نیز به طراحی سیستمی لغو و عبس متهم می­گردد.

به‌ هرحال نهاد سیاست­‌های کلی نظام در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، هم در راستای احکام حکومتی قابل تحلیل است(طحان نظیف، 1388، ص173) و هم از منظر حقوقی و استناد قانونی که ثمرة آن نیز تأکید بر وجه الزام‌آور این سیاست­ها برای قوای حکومتی است. البته قانون به لحاظ اجرا تشریفاتی دارد که تا آن مراحل را طی نکرده باشد، الزام­آور نخواهد بود.(عمید زنجانی، 1383، ص45) بنابراین ممکن است در قانون بودن نهاد سیاست­‌های کلی نظام تردیدهایی وجود داشته باشد چون تشریفات مرسوم برای وضع قوانین را طی نکرده است اما در قانونی بودن آن کمترین تردیدی روا نیست زیرا اختیار تعیین سیاست­ها، مستند به قانون برتر کشور است و در این قانون نیز فرآیند تعیین آن با جزئیات ذکر گردیده است و پس از طی شدن این فرآیند لازم­الاجرا هستند. بنابراین بر اساس بند اول اصل 110 قانون اساسی تنها در دو حالت ممکن است سیاست‌‌های کلی نظام غیرالزام­آور تلقی شوند؛ اول این­که رهبری بدون مشورت و اخذ نظر کارشناسی مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام به ابلاغ سیاست­‌های کلی نظام نماید[26] و دوم این­که شخصی غیر از مقام رهبری این سیاست­ها را ابلاغ کند.

در مجموع سیاست­گذاری کلی در ایران مقوله‌ای مدیریتی- حقوقی محسوب می­شود. البته تأکید بر این مسأله در مورد ماهیت سیاست­‌های کلی نظام، هم­چنان ضروری است که این سیاست­ها، در مقایسه با قوانین، اصول و استانداردها از شمول وسیع­تر و عام­تری برخوردارند و به‌ عنوان تعیین­کننده چارچوب­ و ناظر بر مجموعه‌ای از رفتارها، قوانین، مقررات، تصمیم­ها و اقدامات تلقی شده و از نظر نظم هنجاری و حقوق اساسی در رتبهای پایین­تر از قانون اساسی و بالاتر از قوانین عادی و مقررات عمومی قرار دارند.(زارعی، 1383، ص330)

بنابراین سیاست‌‌های کلی نظام، چارچوب‌ها را برای وضع قانون و اجرای آن توسط قوای حکومتی مشخص می‌کنند و در حدود مفادشان الزام­آورند؛ به این معنا که بر اساس مفاد این سیاست­ها، قوا و نهاد‌های حکومتی موظف به گام برداشتن در جهت تحقق آن‌ها هستند. در این‌باره به نمونه‌ای از الزام قوای حکومتی برای تحقق سیاست مورد نظر مقنن در قانون اساسی اشاره می­شود؛ می­دانیم که بر اساس اصل 29 قانون اساسی، برخورداری از تأمین اجتماعی، حقی همگانی شمرده شده است که در راستای تحقق این حق همگانی، دولت‏ موظف‏ شده است‏ طبق‏ قوانین‏ از محل‏ درآمد‌های عمومی‏ و درآمد‌های حاصل‏ از مشارکت‏ مردم‏، خدمات‏ و حمایت­‌های مالی‏ ‏را برای‏ یک‏یک‏ افراد کشور تأمین‏ کند؛ آن‌چه بدیهی است در این‌باره مردم نمی­توانند با استناد به این اصل قانون اساسی به دادگاه­ها مراجعه نموده و احقاق حق نمایند ولی مجموعة قوای حکومتی در سیاست­گذاری­‌های کلی و جزئی خود موظف‌اند چنین مسأله‌ای را از مرحله تقنین تا مراحل اجرا و نظارت آن، لحاظ و پی‌گیری نمایند.

البته برخی معتقدند شاید بتوان به جای تأکید بر الزام حقوقی، این سیاست­ها را با توجه به عرف سیاسی(الزام‌سیاسی) مانند آن‌چه در برخی کشورها نظیر انگلستان مرسوم است، عملاً الزام­آور نمود زیرا در این کشورها عرف­های سیاسی یکی از منابع حقوق اساسی محسوب می­شوند[27] که به خاطر عدم وجود پشتوانة نظری دربارة چنین دیدگاهی و هم‌چنین عدم سابقة این نهاد در حقوق اساسی ایران به آن نمی­پردازیم.

بنابراین از بعد شرعی این سیاست­ها یکی از مصادیق احکام حکومتی به شمار می­آیند(ارسطا، 1380، ص395؛ عمید زنجانی، 1385، ص639) و از نظر حقوقی نیز این سیاست­ها جزء احکام و فرامین رئیس حکومت محسوب می‌شوند و مستند به قانون برتر کشور بوده و پس از طی مراحل قانونی و انجام فرآیند پیش‌بینی شده در قانون الزام­آورند. هم­چنین نهاد فوق­الذکر در حقوق اساسی ایران مقوله‌ای مدیریتی- حقوقی به شمار می­آید که چارچوب­ها را برای وضع قانون و اجرای آن توسط قوای حکومتی مشخص می­کند و در حدود مفادش الزام­آور است.

البته در این میان نباید از این نکته نیز غفلت نمود که فلسفة وجودی نهاد سیاست­‌های کلی نظام با توجه به کارکرد آن، مجوز قرائتی جز قرائت الزام­آور را راجع به ماهیت این سیاست­ها را صادر نمی­کند.

یادداشت‌ها